Fonds publics, études fantômes : la Cour des comptes épingle FO
En 2023, la Cour des comptes a épinglé Force Ouvrière pour l'usage
de fonds publics versés via l'IRES : 82 % en frais internes, études
jamais livrées, 1,4 million € de dette. Analyse complète.
Introduction : un rapport public, un silence médiatique
L’indépendance syndicale… financée par l’État
et détournée par les appareils
En janvier 2023, la Cour des comptes publiait un rapport de 93 pages sur l’Institut de Recherches Économiques et Sociales (IRES). Un document technique, austère, rédigé dans la langue feutrée des magistrats financiers. Suffisamment opaque pour décourager la grande majorité des lecteurs. Et pourtant, entre les tableaux de trésorerie et les notes de bas de page, ce rapport documente avec précision ce que beaucoup de syndicalistes suspectaient depuis des années : des millions d’euros de fonds publics, destinés à financer la recherche sociale, ont été utilisés à d’autres fins — au premier rang desquelles le fonctionnement interne des confédérations syndicales elles-mêmes.
Force Ouvrière (CGT-FO) est, de loin, l’organisation la plus épinglée.
Cet article a pour objet de rendre ce rapport accessible, de restituer les faits dans leur chronologie, et d’en dégager les perspectives politiques et syndicales. Il fait suite à une première analyse publiée dans notre Bulletin LADFO n°18 de septembre 2023, qui avait été parmi les premières à alerter sur ces constats.
1. Qu’est-ce que l’IRES ?
L’Institut de Recherches Économiques et Sociales a été créé en 1982, sous le gouvernement Pierre Mauroy, dans le prolongement d’un rapport remis au Président de la République en 1979 par René Lenoir et Baudoin Prot. L’idée : doter les organisations syndicales françaises d’un outil de recherche économique et sociale indépendant, à l’image du WSI allemand (Institut de recherche de la Fondation Hans Böckler).
L’IRES est une association loi 1901. Ses membres fondateurs sont les six grandes confédérations syndicales représentatives : CFDT, CGT, CGT-FO, CFTC, CFE-CGC et UNSA-Éducation. Il fonctionne selon deux modalités :
- Un centre commun de recherches : une équipe interne de chercheurs (12 à 13 en 2021, contre 24 au début des années 2000) qui produit des études, une revue scientifique, une chronique internationale.
- Une « agence d’objectifs » : un mécanisme de financement par lequel chaque syndicat reçoit une dotation annuelle pour commander et réaliser ses propres études de recherche.
Le financement de l’IRES provient à 90 % du budget de l’État, via France Stratégie (rattaché aux services du Premier ministre). Sur la période 2015-2021, cette subvention s’est établie à environ 2,7 millions d’euros par an.
De 2010 à 2021, l’IRES a ainsi versé aux organisations syndicales, au titre de l’agence d’objectifs, un total de 17,5 millions d’euros de fonds publics.
2. Chronologie : d’un rapport à l’autre, rien ne change
1991-1996 : premier contrôle, premiers constats
La Cour des comptes contrôle l’IRES une première fois sur les exercices 1991-1996. Elle relève déjà : l’absence de contrôle sur l’utilisation des fonds par les syndicats, le caractère « forfaitaire » des dotations sans lien avec le coût réel des études, des délais de réalisation anormaux. Elle formule des recommandations.
1998 : observations définitives publiées
La Cour publie ses observations. Elle qualifie le dispositif de l’agence d’objectifs de « très modeste » comparé aux procédures standard de financement de la recherche. Elle signale notamment que « l’ancienneté de la programmation de certaines études sans aucune indication sur leur état d’avancement devrait être considérée comme équivalant à une absence de service fait. »
Vingt-cinq ans plus tard, la Cour constatera que rien n’a changé. Pire : la situation s’est aggravée.
2001 : première tentative de cadrage
Suite au rapport de 1998, l’IRES adopte une délibération censée imposer des fiches financières, des calendriers et des procédures en cas de non-réalisation. Ces procédures ne seront jamais appliquées.
2007 : les acomptes passent de 90 % à 70 %
Avant 2007, les organisations syndicales recevaient 90 % de la dotation dès la signature de la convention, le solde de 10 % à la livraison de l’étude. Une décision de mars 2007 ramène le premier versement à 70 %, le solde de 30 % étant théoriquement conditionné à la livraison. En pratique, le mécanisme des avenants permettra de conserver indéfiniment les fonds versés.
2008-2010 : les dotations s’accumulent, les études n’arrivent pas
CGT-FO approuve une série d’études et encaisse les acomptes correspondants. Parmi elles :
- « Les nouvelles formes du capitalisme financier : l’appétit des LBO » (2008) — 49 808 € versés sur 71 155 € budgétés
- « La protection sociale, un levier du développement économique » (2008) — 58 610 € versés
- « Force Ouvrière et le paritarisme » (2009) — 48 461 € versés
Aucune de ces études ne sera rendue dans les délais. Certaines ne seront jamais commencées.
2014 : rapport d’évaluation interne
L’IRES commande lui-même un rapport d’évaluation à Philippe Dole, inspecteur général des affaires sociales. Ses conclusions recoupent celles de la Cour de 1998 : absence d’évaluation externe, dépendance excessive des chercheurs vis-à-vis des organisations syndicales, nécessité d’une commission scientifique indépendante. Une commission sera créée en 2016, mais sans pouvoir réel d’évaluation.
2017 : réforme des statuts — cosmétique
Face à la baisse de la subvention de l’État (-20 % en euros courants depuis 2010), les syndicats acceptent de réduire la part de l’agence d’objectifs de 66 % à 45 % de la subvention. La gouvernance reste inchangée : les syndicats décident des dotations dont ils sont eux-mêmes bénéficiaires. Le conflit d’intérêt structurel est préservé.
2018 : la crise FO éclate au grand jour
Depuis plusieurs années, la succession de Jean-Claude Mailly à la tête de FO agite la confédération. En avril 2018, Pascal Pavageau est élu secrétaire général au congrès de Lille. En octobre 2018, il démissionne sous la pression du scandale du « fichage » de 127 cadres de l’organisation — un fichier comportant des mentions comme « homo », « bête », « dingue », « pas fiable ».
Le 22 novembre 2018, Yves Veyrier est nommé secrétaire général.
La gestion interne de FO est alors, de l’aveu même de la confédération, « très sérieusement affectée ». C’est l’explication que fournit FO à la Cour pour justifier l’accumulation des retards dans les études IRES.
2021 : Frédéric Souillot prend la tête de FO
Au 25ème congrès de Rouen (mai-juin 2022), Frédéric Souillot est élu secrétaire général. C’est lui qui signera, le 28 septembre 2022, la déclaration commune des secrétaires généraux de tous les syndicats rejetant les recommandations de la Cour sur la réforme de l’IRES.
16 janvier 2023 : délibération du rapport S2023-0123
La Cour des comptes délibère ses observations définitives sur l’IRES pour les exercices 2015-2021. Le rapport est transmis aux destinataires concernés. Il sera progressivement accessible sur ccomptes.fr.
3. Ce que le rapport révèle — les faits bruts
3.1 Un système de financement sans contrôle
L’État verse chaque année environ 2,7 millions d’euros à l’IRES. De cette somme, environ 45 % (soit ~1,2 M€/an) est redistribuée aux syndicats via l’agence d’objectifs, pour qu’ils financent leurs propres études de recherche.
Le problème central : les organisations syndicales siègent au bureau de l’IRES, décident des dotations, et en sont les seules bénéficiaires. Il n’existe aucune procédure de déport, aucun mécanisme de contrôle externe. Ni l’IRES ni France Stratégie ne vérifient réellement l’utilisation des fonds.
Le directeur de l’IRES l’admet lui-même : « le contrôle de l’IRES ne s’exerce pas sur les dimensions financières. »
3.2 Les frais généraux : l’essentiel des fonds ne sert pas à la recherche
La Cour a demandé à chaque syndicat de fournir les comptes d’emploi des dotations reçues depuis 2015. Les résultats sont édifiants :
| Organisation | % frais internes | % vers les chercheurs |
|---|---|---|
| CFTC | 88 % | 12 % |
| CGT-FO | 82 % | 18 % |
| CFE-CGC | 83 % | 17 % |
| CGT | 44 % | 56 % |
| CFDT | 45 % | 55 % |
| UNSA | 31 % | 69 % |
Moyenne pondérée toutes organisations : 60 % en frais internes.
En d’autres termes : sur chaque euro de fonds publics versé à l’agence d’objectifs, 60 centimes en moyenne ne financent pas de recherche. Ils servent à couvrir les charges de fonctionnement des confédérations — salaires internes, frais généraux, comptabilité, « diffusion » d’études qui ne sont pas diffusées.
Simulation de la Cour : si un taux standard de 10 % de frais avait été appliqué sur la période 2010-2021, l’IRES aurait économisé près de 9 millions d’euros.
3.3 CGT-FO : le cas le plus documenté
CGT-FO concentre les constats les plus sévères du rapport.
Sur 28 conventions examinées :
- Dotations IRES perçues : 2 210 937 €
- Montant effectivement versé aux chercheurs : 415 976 € (18,8 %)
- Frais internes FO : 1 794 961 € (81,2 %)
Le mécanisme FO-Cadres : Quand FO nationale sous-traite à sa section cadres, le prélèvement est double. Sur 610 675 € reçus pour 6 conventions : FO nationale prélève 442 175 €, FO-Cadres prélève 74 644 €. Les chercheurs reçoivent 93 856 € — soit 15 % de la dotation initiale.
Des chercheurs payés au prix du symbolique :
- Étude « Chine et environnement » (FO perçoit 78 100 €) → chercheur : 5 000 €
- Étude « terres rares Chine » (FO perçoit 58 523 €) → chercheuse : 6 000 €
- Étude « droit aux vacances » (FO perçoit 37 545 €) → personne rémunérée : 6 000 €
- Étude « devoir de vigilance » (FO perçoit 68 928 €) → chercheur : 8 000 €
Dans plusieurs cas, il était impossible de retrouver les qualifications professionnelles des prestataires retenus.
3.4 Des études fantômes : l’argent versé, les études jamais livrées
Le Canard Enchaîné avait été l’un des premiers à pointer le problème, évoquant des « études fantômes » représentant « environ 240 000 euros par an pour FO » — chiffre repris dans notre Bulletin LADFO n°18 de septembre 2023. Le rapport de la Cour en apporte désormais la démonstration chiffrée exhaustive.
La Cour recense les études CGT-FO non achevées depuis 10 ans ou plus :
- 2007 : « Sous-traitance : enjeux économiques » — 53 297 € versés. Avenant en 2019 pour changer le sujet. Rendu en 2021 : 14 ans de retard.
- 2008 : « Protection sociale et développement » — 58 610 € versés. Avenant en 2018 pour transformer le sujet. En mars 2022 : aucun prestataire trouvé. 14 ans.
- 2008 : « Les 60 ans de CGT-FO » → transformé en « Léon Jouhaux à l’OIT » — 66 571 € versés en 2008. Non rendu au 1er février 2023. 15 ans.
- 2009 : « FO et le paritarisme » — 48 461 € versés, budget ensuite gonflé à 140 385 € via avenant. Non rendu au 1er octobre 2022.
- 2011 : « Délégués FO au congrès 2011 » — 43 148 € versés. Au 1er mars 2022 : non achevée, voire non commencée.
- 2015 : « Délégués FO au congrès 2015 » — 53 566 € versés. Au 1er mars 2022 : non achevée, voire non commencée.
Le mécanisme des avenants est au cœur du dispositif : en modifiant le sujet d’une étude, le syndicat « rajeunit » sa date officielle, réduit artificiellement les statistiques de retard, et conserve les fonds. La Cour qualifie explicitement cette pratique de moyen « d’apurer artificiellement la situation ».
En 2022, CGT-FO avait 13 conventions en cours d’établissement pour des études dont l’approbation remontait pour certaines à 2015.
3.5 La dette de CGT-FO envers l’IRES
Au 31 décembre 2021, pour les seules études en retard de plus de 3 ans :
| Organisation | Études concernées | Déjà versé | Total engagé |
|---|---|---|---|
| CGT-FO | 17 | 974 514 € | 1 392 163 € |
| CGT | 7 | 430 817 € | 615 453 € |
| CFDT | 1 | 50 863 € | 72 661 € |
| CFTC | 2 | 101 885 € | 145 550 € |
| UNSA | 3 | 103 578 € | 147 969 € |
| Total | 31 | 1 661 657 € | 2 373 795 € |
CGT-FO représente à elle seule 59 % de la dette totale de toutes les organisations réunies.
3.6 La langue de la Cour, et ce qu’elle signifie
La Cour des comptes n’est pas un tribunal pénal. Elle n’inculpe pas, elle n’emprisonne pas. Mais son langage, quand il se durcit, a un poids précis. Dans ce rapport, elle écrit :
« l’objet de la subvention versée à l’IRES par l’État (…) est donc détourné. »
Elle évoque également des irrégularités qui « auraient pu appeler des qualifications juridictionnelles » — formule rare, qui signale qu’un renvoi devant la Cour de discipline budgétaire et financière aurait pu être envisagé.
Elle conclut que le directeur, le bureau et le président de l’IRES « ont clairement failli à cette obligation » de contrôle.
4. La réponse des syndicats : le déni collectif
Face aux observations provisoires de la Cour, les secrétaires généraux et présidents de toutes les confédérations — dont Frédéric Souillot pour FO — ont signé le 28 septembre 2022 une déclaration commune :
« Nous réaffirmons que l’IRES, institution singulière qui favorise un dialogue entre l’action syndicale et la recherche, est indispensable à la démocratie sociale. En démantelant l’IRES, on affaiblirait les capacités de réflexion des OS. »
CGT-FO, dans sa réponse propre signée de son secrétaire général, défend des thèses qui contredisent directement les constats chiffrés de la Cour, en évoquant la « crise de 2018 » et les efforts engagés par Yves Veyrier pour « rétablir un bon fonctionnement ». Elle reconnaît néanmoins — implicitement — un niveau excessif de prélèvements en indiquant que « sur la période récente, le conventionnement avec des équipes externes est quasi systématiquement assorti d’un taux de financement compris entre 40 et 50 %. »
La CGT, de son côté, rejette la comparaison avec des organismes de recherche : « la CGT n’est ni un organisme public, ni un organisme de recherche. » La Cour répond sèchement que « cet argument est sans incidence sur la nature des fonds publics dont elle bénéficie. »
5. Contexte plus large : le financement opaque du syndicalisme français
Le cas de l’IRES n’est pas isolé. Il s’inscrit dans une question plus large sur la transparence du financement des organisations syndicales en France.
En 2023, les principales organisations syndicales et patronales ont reçu, via l’Association pour la gestion du Fonds paritaire national (AGFPN), 147,2 millions d’euros pour financer le « dialogue social ». En 2021, les organisations syndicales seules ont bénéficié de 88,8 millions d’euros du même fonds.
La Cour des comptes, dans un rapport distinct de 2024 sur l’AGFPN, a estimé que le contrôle de l’utilisation des fonds « n’était pas véritablement assuré ».
Par ailleurs, la loi de 2014 sur la représentativité syndicale a instauré des obligations de transparence financière — les syndicats doivent publier leurs comptes. Et les cas de détournements locaux existent : en février 2026, un ancien trésorier de l’union départementale FO du Doubs a été condamné pour avoir détourné 250 000 € entre 2013 et 2023. Mais la qualité et la lisibilité des publications comptables des confédérations restent très inégales.
6. Les recommandations de la Cour — et ce qu’il en est advenu
La Cour formule 6 recommandations :
- Confier l’évaluation des travaux à une commission scientifique véritablement indépendante.
- Conditionner les versements à l’avancement réel des études (premier versement plafonné à 25 %).
- Prévoir le remboursement des fonds en cas de retard supérieur à 3 ans.
- Réviser la convention État-IRES pour plafonner les frais généraux à 10-15 %.
- Réduire les dotations du montant des frais excédentaires.
- Scinder l’IRES en deux : transférer l’agence d’objectifs à l’AGFPN, rattacher le centre de recherches à un grand organisme académique.
La recommandation 6 est la plus structurelle — et la plus rejetée. Les syndicats s’y opposent frontalement. Le gouvernement n’a, à ce jour, pas engagé cette réforme.
7. Perspectives : que peut-il se passer ?
Sur le plan institutionnel
La Cour des comptes peut effectuer un contrôle de suivi de ses recommandations. Si elles ne sont pas mises en œuvre, elle peut en rendre compte dans son rapport public annuel ou saisir les autorités compétentes. Le parquet général de la Cour des comptes peut, dans certains cas, transmettre des éléments au parquet judiciaire.
Sur le plan syndical
Les révélations de ce rapport alimentent les tensions internes à FO, qui traverse depuis 2018 une crise de gouvernance non résolue. Les courants minoritaires — notamment les courants se réclamant de la Charte d’Amiens et de l’autonomie syndicale, dans la tradition de Fernand Pelloutier — y voient la confirmation que la direction confédérale a utilisé les ressources communes à des fins qui ne correspondent pas aux mandats reçus. Notre Anarcho-Syndicaliste n°240 (juin 2025) documentait précisément ces dérives : pressions internes contre les syndicats combatifs, « syndicalisme d’apparatchiks déconnectés du terrain », répression du syndicat FO Bourgogne-Franche-Comté.
La question de la démocratie interne est posée : qui décide de l’utilisation des fonds ? Qui contrôle ? Qui rend compte aux adhérents ?
Sur le plan politique
Le financement public du syndicalisme est un sujet politiquement sensible. Ce rapport fournit des arguments documentés à ceux qui plaident pour un contrôle plus strict de l’utilisation des fonds publics par les partenaires sociaux — sans pour autant remettre en cause le principe du financement du dialogue social, qui reste une nécessité démocratique.
La vraie question posée par ce rapport n’est pas « faut-il financer les syndicats ? » mais « comment s’assurer que ces financements atteignent bien leur objet ? »
Conclusion : un rapport qui attend ses suites
Le rapport S2023-0123 de la Cour des comptes est un document factuel, sourcé, contradictoire — les syndicats ont eu la possibilité de répondre et leurs réponses sont versées au dossier. Il ne s’agit pas d’une attaque politique contre le mouvement syndical. Il s’agit d’un constat chiffré sur l’utilisation de fonds publics.
Ce que ce rapport dit, en substance, c’est que pendant au moins une décennie, des millions d’euros destinés à renforcer la capacité intellectuelle des organisations syndicales ont principalement servi à financer leur fonctionnement courant — et que ni l’État, ni l’IRES lui-même, ni les syndicats concernés n’ont voulu y mettre fin.
La Charte d’Amiens de 1906 proclamait l’indépendance des syndicats vis-à-vis de l’État et des partis politiques. L’ironie de l’histoire veut que ce soit précisément cette indépendance revendiquée qui a servi de bouclier pour échapper à tout contrôle sur l’utilisation de fonds… venus de l’État.
Sources et références
Télécharger la publication : COUR-DES-COMPTES-2023-FO.pdf
Documents officiels
- Rapport complet (PDF) : Cour des comptes S2023-0123 — IRES 2015-2021 (hébergé sur anarcho-syndicalisme.org)
- Source institutionnelle : ccomptes.fr — rapport d’activité 2023 (depuis 2023, tous les rapports sont rendus publics intégralement)
Presse — turbulences financières FO (2018)
- Europe 1, novembre 2018 : « Pertes, salaires, notes de frais : turbulences financières chez FO, sur fond de luttes internes » — 635 000 € de pertes en 2017, notes de frais des dirigeants, salaire de Mailly supérieur à 100 000 € brut/an.
Presse — détournement local FO (2026)
- France 3 Bourgogne-Franche-Comté, 5 février 2026 : « 250 000 € détournés de Force Ouvrière, un ancien trésorier du syndicat condamné » — condamnation du trésorier de l’UD FO du Doubs pour des faits de 2013 à 2023.
Presse — financement global des syndicats
- Contribuables Associés, mai 2025 : « Syndicats sous perfusion : l’État compense les cotisations manquantes » — 147,2 millions d’euros versés aux organisations syndicales et patronales en 2023 via l’AGFPN.
- Contrepoints, juin 2025 : « Quand les syndicats détournent les fonds publics en toute impunité » — analyse du rapport Cour des comptes sur l’IRES, dont les études FO « non achevées, voire non commencées ».
Référence encyclopédique
- Wikipedia — Force ouvrière : fr.wikipedia.org/wiki/Force_ouvrière — historique des crises de gouvernance 2018-2022, succession Mailly/Pavageau/Veyrier/Souillot.
Nos analyses précédentes sur ce sujet
- LADFO — Bulletin n°18, septembre 2023 : « La question de l’audit des finances de Force-Ouvrière est plus que jamais posée avec le Rapport de la Cour des Comptes » — première analyse publiée sur ce rapport, avec citations du Canard Enchaîné sur les « études fantômes » (~240 000 €/an pour FO).
- L’Anarcho-Syndicaliste n°240, juin 2025 : « Qui ne dit mot, consent ! » — analyse de la bureaucratisation de FO, des répressions internes contre les militants combatifs (dont le syndicat FO Bourgogne-Franche-Comté), et rappel des fondamentaux de la Charte d’Amiens.
- Charte d’Amiens (1906) : anarcho-syndicalisme.org/qui-sommes-nous/la-charte-damiens/ — texte fondateur du syndicalisme autonome, adoptée par la CGT au congrès d’Amiens, 13 octobre 1906.
- Fernand Pelloutier : anarcho-syndicalisme.org/qui-sommes-nous/fernand-pelloutier/ — recueil de textes 1895-1899, figure tutélaire du syndicalisme révolutionnaire indépendant.
Ce document est fondé exclusivement sur des sources publiques et vérifiables. Toute qualification pénale des faits décrits relève de l’autorité judiciaire compétente.
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